Base Conceptual y Metodología para
los Escenarios de Ordenamiento Territorial
Oscar Lücke Sánchez
Consultor Proyecto SINADES
ATN/SF/4717-CR
INDICE DE CONTENIDO
I. La base conceptual 
II. La base metodológica
A. Los Pasos Metodológicos Seguidos
Para el Escenario de Situación
no Deseable.
B. Los Pasos Metodológicos Seguidos para el Escenario
de Desarrollo
Regional Balanceado.
C. Caracterización de las Diferentes Categorías de la
Propuesta de
Uso del Territorio.
III. Conclusiones
IV. Referencias
Introducción
Antes de describir los pasos metodológicos para la
generación de escenarios de ordenamiento territorial, es conveniente y atinente aclarar
desde el punto de vista conceptual, algunos de los términos empleados en el análisis
geográfico, ya sea para el uso de sistemas de información geográfica como instrumento
de ordenamiento territorial, o como proceso de diseño y planificación. El empleo
empírico de los términos técnicos sin una base de conocimiento claramente delimitada,
tiende a crear confusión al darse un proceso de múltiples percepciones sobre un mismo
término. Tal confusión afecta la replicabilidad, así como las opciones de
verificación, control y monitoreo de los procesos metodológicos desarrollados y
empleados en la generación de escenarios de ordenamiento territorial.
Es bastante común observar en el lenguaje
geográfico cotidiano el uso indistinto y muchas veces errado de términos como uso del
suelo versus uso de la tierra, uso actual de la tierra y cobertura, áreas silvestres,
áreas de conservación y áreas protegidas, ordenamiento territorial, capacidad de uso de
la tierra y uso potencial de la tierra, ecología y ambiente y territorio y espacio
geográfico entre otros. Pero el uso equivocado de términos refleja una percepción
equivocada de los mismos en lo que a generación de escenarios se refiere, tiene su
origen en creer que los sistemas de información geográfica constituyen por sí mismos el
análisis geográfico. Es entonces relevante para comprender el proceso metodológico,
tener clara la diferencia que existe entre ambos campos de las ciencias geográficas.
I. La base conceptual
A. El Análisis Espacio Geográfico.
Al Indice
Es importante señalar aquí que el propósito de la definición del análisis geográfico
para la generación de escenarios de ordenamiento territorial, es el de aclarar en forma
muy práctica y aplicada en que consiste el proceso y como se diferencia de algunos
instrumentos o herramientas de la geografía. El propósito no es escribir un tratado
sobre el análisis geográfico, ya que muchos autores, connotados geógrafos, han escrito
obras clásicas de la geografía sobre este importante tema.
La definición de análisis geográfico desarrollada
por Olivier Dollfus en su libro "El Análisis Geográfico" (1978), se
inicia por definir el campo de acción de la geografía, el cual describe los principales
elementos considerados en el análisis geográfico, todo ello enmarcado en las dimensiones
de tiempo y espacio. Definir que estudia la geografía, es una forma de definir los
elementos del análisis geográfico:
"La geografía como ciencia
estudia los modos de organización del espacio terrestre, así como la distribución de
las formas y de las poblaciones (en el sentido de colecciones de individuos) sobre la
epidermis de la tierra. Su gestión procede de una dialéctica entre la descripción y la
explicación, planteando permanentemente cuestiones que se encadenan y que empiezan por
dónde, como, por qué. En el inicio, la geografía localiza y sitúa aquello que
constituye el objeto de investigación, describe y define las formas para luego proceder
al análisis de su disposición, su repetición, su similitud y su singularidad.
La geografía es una ciencia en la medida
en que los elementos percibidos son examinados y medidos e interpreta los hechos desde
diversas perspectivas revalorizándolos de acuerdo y en función a la escala de
observación.
En síntesis, el análisis geográfico
busca comprender los modos de organización en el espacio constituido por la superficie
terrestre y su biosfera, empleando un conjunto de técnicas que buscan explicar las
relaciones de los seres humanos con el medio y entre sí. Algunas investigaciones
geográficas se orientan con mayor énfasis hacia la organización y la evolución de los
espacios naturales (se trata de la geografía física) otras hacia la distribución de los
seres humanos y sus actividades en el espacio geográfico (la geografía humana)".
(Dollfus, 1978)
De acuerdo con la definición de la geografía
como ciencia y del análisis geográfico como método, Dollfus pantea separadamente para
efectos de explicación y delimitación de grandes ámbitos, la geografía humana y la
geografía física. Sin embargo, en la realidad su definición de geografía descansa
precisamente en el estudio de las interrelaciones entre sí. Hoy día no se puede concebir
el estudio del espacio geográfico sin un enfoque sistémico, holístico de esos grandes
ámbitos o dimensiones.
B. Los Sistemas de información Geográfica.
Al Indice
En muchas ocasiones se visualiza equivocadamente a los sistemas de información
geográfica como el fin y no como un medio, como el análisis geográfico y no como una
herramienta o instrumento para realizar el análisis geográfico. Es importante tener muy
clara esta diferencia, ya que en la generación de escenarios de ordenamiento territorial,
la base fundamental es el desarrollo de procesos de análisis y síntesis de información
con visión de futuro, como base para la conformación imágenes hipotéticas.
Los sistemas de información geográfica son
instrumentos para desarrollar ese proceso de análisis y síntesis, pero no son el proceso
en sí. Tampoco las computadoras y los programas para operarlas constituyen el sistema de
información geográfica; aunque muy importantes, son únicamente el componente operativo
de dichos sistemas. Los sistemas de información geográfica tampoco son una herramienta
reciente como lo establecen Ford y otros (Ford, R. y otros 1990); son una herramienta
desarrollada por las ciencias geográficas desde su origen como lo define Pierre George en
su libro "Los Métodos de la Geografía" (George,P.1979). Lo que si es reciente
son los sistemas de información geográfica computarizados. Ford y otros (1990) definen
los sistemas de información geográfica computarizados de la siguiente forma:
"Los sistemas de información
geográfica son una nueva herramienta que recientemente se ha hecho accesible a los
planificadores y formuladores de políticas. Dicha herramienta ofrece la capacidad de
almacenar, accesar, analizar, manipular, desplegar e integrar información ambiental,
económica y social en un solo sistema. Dicha herramienta facilita: 1) superposición de
datos para fines comparativos; 2) actualización de información para ilustrar cambios en
el tiempo; 3) cambios de escala para microanálisis; 4) derivación de datos no
disponibles mediante manipulación de factores conocidos; 5) integración de paquetes de
datos de ciencias sociales y físicas; 6) incorporación de datos adquiridos mediante
sensores remotos tales como imágenes de satélite con fines de monitoreo ambiental
continuo; y 7) modelado de procesos sociales y físicos con propósitos de simulación y
predicción".
(Ford, R. y otros. 1990)
La anterior definición es una excelente
descripción del análisis geográfico para la generación de escenarios de ordenamiento
territorial, mediante el empleo de sistemas de información geográfica computarizados.
Todas las capacidades mencionadas son necesarias para proyectar y conformar una nueva
imagen o escenario a determinado horizonte de tiempo, para lo que también hay que
establecer una serie de supuestos que condicionen la probabilidad de alcanzar o no dicha
imagen.
C. Espacio Geográfico, Territorio, Ordenamiento Territorial .
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Tratar de definir las diferencias que puedan existir entre los significados de los
términos "Espacio Geográfico" y "Territorio" no es una tarea fácil.
El autor Dollfus (Dollfus, O., 1975) define el
espacio geográfico de la siguiente forma:
"Es un espacio diferenciado y
localizable que se refleja en el paisaje y determinado por sus características
morfológicas (caracterización de sus formas, su repetición, similitud y originalidad),
estratigráficas y dinámicas (evolución, sus ritmos y umbrales).
Dollfus cita aJean Gottman (1973) para definir el
término "territorio", por lo que también es conveniente revisar las
consideraciones de éste último en esa definición. El autor hace un análisis de las
diferentes percepciones prejuiciadas de diferentes especialistas del concepto de
territorio. Situación que hasta la fecha parece prevalecer con relación a este concepto
y a otros que se involucran en el análisis geográfico. El ejemplo más reciente, pero
que se origina desde alrededor de los años sesenta, es la percepción de que los
conceptos de "Uso del Suelo" y "Uso de la Tierra" significan lo mismo.
Estas percepciones equivocadas generalmente pueden llevar a conclusiones igualmente
equivocadas del análisis geográfico para producir propuestas de ordenamiento territorial
que no se apegan a la realidad o que distorsionan su aplicabilidad.
El autor (Gottmann) analiza las percepciones de los
políticos, los militares, los juristas para concluir en la siguiente definición
geográfica:
"El territorio aparece como una
noción material y espacial en donde se establecen relaciones esenciales entre lo
político lo social y lo natural"
(Gottmann J.1973)
En lo político el autor hace un extenso análisis
de los conceptos de soberanía, seguridad (en el concepto amplio), felicidad, equidad y
progreso con relación a determinado territorio. En la citada definición se generaliza el
concepto de límite y de capacidad de soporte, al señalar las nociones materiales y
espaciales e inicia la diferenciación entre los conceptos de espacio y territorio.
En el sentido de la diferenciación señalada
anteriormente, Dollfus hace una contribución significativa al concluir en su libro lo
siguiente:
"En el espacio geográfico,
la ordenación del territorio es la impresión de una política económica con sus
consecuencias sociales, pero es más bien una toma de conciencia, por parte de sus
ocupantes, del hecho de que son los depositarios y los avaladores de un patrimonio que es
conveniente utilizar del mejor modo posible para las necesidades del momento, al mismo
tiempo que lo preparan para las necesidades del futuro"
(Dollfus, O. 1975)
Sobre la base de esta conclusión se podría sugerir
que la diferencia entre espacio geográfico y territorio estriba básicamente en
que: en determinado espacio que está organizado, que es diferenciado, goereferenciado y
que se refleja en el paisaje; para que exista el ordenamiento del territorio, se define o
se imprime una política nacional que cumpla con los requisitos establecidos en la
definición de Dollfus.
Es entonces oportuno citar aquí una definición de
ordenamiento territorial que sintetiza en forma muy apropiada los conceptos discutidos
anteriormente:
"El ordenamiento territorial
es una política de estado y un instrumento de planificación que permite una apropiada
organización política-administrativa de la Nación y la proyección espacial de las
políticas sociales, económicas, ambientales y culturales de la sociedad, garantizando un
nivel de vida adecuado para la población y la conservación del ambiente".
(Andrade, A., Amaya, M. 1994)
Es necesario también señalar que los autores
contextualizan la definición al detallar el Ordenamiento Territorial como política de
Estado, que orienta la planeación del desarrollo desde una perspectiva holística,
prospectiva, democrática y participativa. Estos son atributos muy importantes que se
podrían adicionar a la definición, ya que señalan la necesidad de evitar darle un
carácter sectorial, autoritario, impositivo y coercitivo.
A dicha definición se le podría especificar más,
(si se considera una política, como un curso de acción para el presente y para el
futuro) la dimensión de tiempo, al agregarle "…tanto para las generaciones del
presente, como para las del futuro".
Dicha definición quedaría entonces de la siguiente
manera:
"El ordenamiento territorial
es una política de estado y un instrumento de planificación del desarrollo desde una
perspectiva holística, prospectiva, democrática y participativa. Permite una apropiada
organización política-administrativa de la Nación y la proyección espacial de las
políticas sociales, económicas, ambientales y culturales de la sociedad, garantizando un
nivel de vida adecuado para la población y la conservación del ambiente, tanto para las
actuales generaciones, como para las del futuro".
Es conveniente, no sólo definir el ordenamiento
territorial, sino también plantear algunas consideraciones básicas para su aplicación,
ya que las mismas contribuyen a visualizar dicho ordenamiento en su ejecución práctica.
En relación con la planificación del uso de la
tierra, Lücke (1986) desarrolló algunas de esas consideraciones básicas, las cuales son
aplicables al ordenamiento territorial. Dichas consideraciones son las siguientes:
"El ordenamiento territorial no es, ni debe ser
una valoración estática y rígida de cómo deben de aprovecharse espacialmente los
recursos naturales de una unidad territorial, sino debe de ser de naturaleza dinámica y
flexible para adecuarse a los cambios tecnológicos, necesidades y valoraciones sobre el
entorno físico, psicológico y biológico en las que el ser humano se desenvuelve en el
tiempo".
- "El ordenamiento territorial debe considerar el medio
económico y social de manera que, en vez de aumentar la desigualdad social y la
concentración de la riqueza, responda positivamente a que los recursos sirvan de la mejor
forma al mayor número por el mayor tiempo, hacia la búsqueda de un desarrollo
sostenible."
- "El ordenamiento territorial y la aplicación
consecuente de sus resultados y recomendaciones, conduce de por sí a la región o al
país involucrado a un mayor desarrollo económico".
- "La integración de los objetivos de desarrollo con
los de conservación en el ordenamiento territorial, es la base de trabajo para equipos
multidisciplinarios que busquen un mayor desarrollo institucional, que aseguren una base
amplia de éxito en la planificación y manejo de los recursos de un país".
D.
El Uso Actual de la Tierra, Cobertura y Otros Usos del Territorio.
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El uso actual del territorio es un elemento básico del análisis geográfico para la
generación de escenarios de ordenamiento territorial. Esta capa de información permite
establecer un punto de partida real para la evaluación del uso del territorio y por lo
tanto proyectar a futuro situaciones o escenarios no deseables a determinado horizonte de
tiempo.
Como ya se mencionó anteriormente, todavía hoy
día se tiene la percepción en algunas disciplinas de que "uso del suelo" y
"uso de la tierra" son sinónimos. Una de las disciplinas en donde más
arraigada se encuentra esta mala interpretación conceptual es en las ciencias
geográficas, lo que afecta en muchos casos la orientación y conclusiones del proceso de
análisis geográfico. Es entonces conveniente tratar de aclarar las diferencias entre
ambos conceptos, ya que la orientación y el énfasis de la información básica para cada
uno de ellos, es diferente.
En una revisión de literatura sobre el tema, Lücke
(Lücke, O. 1986) cita la definición de FAO sobre el concepto de tierra como un concepto
"más amplio" que el concepto suelo. El concepto de tierras establece como aquel
que comprende el ambiente físico (clima, relieve, suelos, hidrología,
vegetación, etc.) y la medida en que estos influyen en el potencial de empleo de tierras.
Pero el concepto "tierra" no sólo incluye esos factores, sino que también las
actividades humanas presentes y del pasado con sus resultados tanto favorables como
adversos. Pero más importante aún el citado concepto considera la relación entre
el ambiente físico y las actividades humanas anteriormente descritas. Es así como
cuando se clasifican los usos considerando esos componentes y sus relaciones, es que se
habla de un concepto más sistémico: el uso de la tierra.
El concepto suelo desde el punto de vista
pedológico consiste en considerarlo y estudiarlo a éste como un cuerpo natural y
profundiza menos en su utilización inmediata. Por el contrario, desde el punto de vista
edafológico, el suelo puede ser definido de acuerdo a Buckman y Hardy (Buckman, H.,
Hardy, N. 1977) de la siguiente manera:
"Es un cuerpo natural,
sintetizado en su perfil de una mezcla variable de minerales desmenuzados y modificados
atmosféricamente, junto con materia orgánica, agua y aire".
El uso del suelo corresponde a una
interacción más inmediata y estrecha de éste como cuerpo natural, con las propiedades
descritas en la definición anterior, el uso que se le confiere a dicho cuerpo (un
cultivo, una plantación forestal, etc.) y las respuestas biunívocas de ambos. El uso del
suelo corresponde a esa interacción directa entre el uso asignado con sus requerimientos
edafológicos y el cuerpo natural como sustrato de respuesta a esos requerimientos.
Por lo tanto, el empleo correcto de ambos términos
debe de darse en el contexto de su definición, lo que justifica por ejemplo a hablar de tenencia
de la tierra y no de tenencia del suelo, cuando se hace referencia a la compleja pero
amplia situación de: distribución, régimen, formas, aspectos catastrales o aspectos
legales.
En el análisis geográfico, así como en el empleo
de sistemas de información geográfica, es bastante común observar situaciones en las
que se confunden el uso actual del territorio con la cobertura. Muchos mapas de
cobertura se han analizado equivocadamente desde la perspectiva del uso actual del
territorio y viceversa. En otros casos se presentan como mapas de cobertura, una mezcla de
uso actual del territorio con coberturas, siendo este el caso menos grave para la
evaluación del uso del territorio, ya que de esta mezcla se obtiene fácilmente el uso
actual del territorio una vez realizadas las correciones necesarias.
Establecer la diferencia entre uso actual y
cobertura es de suma importancia ya que esto incidirá directamente en la definición de
políticas de uso del territorio a nivel nacional, local o de finca. Según Lücke (1986)
la diferencia entre ambos términos radica en que cuando las tierras son utilizadas o
explotadas por el ser humano asignándoles un uso en forma deliberada, incluyendo la
preservación absoluta de áreas silvestres, se habla entonces de uso actual o presente
del territorio. En el caso en el que se hace una clasificación de las diferentes
formas naturales (no de origen antrópico) de ocupación del territorio, como por ejemplo
áreas bajo cobertura vegetal (bosques, sabanas entre otras), bajo cuerpos de agua (ríos,
lagos, lagunas) y otras, se habla de cobertura. La diferencia más sutil, se
establece en el caso de un bosque natural que la sociedad ha delimitado y al cual le ha
asignado el uso de protección absoluta y un bosque natural existente que solamente se ha
clasificado como tal. El primer caso tiene una perspectiva de un uso asignado y en el
segundo la de una clasificación tanto cualitativa como cuantitativa de ocupación de un
espacio geográfico determinado. Como se mencionó anteriormente, se puede dar el caso en
que un análisis de cobertura forme parte de la determinación de uso actual del
territorio al adicionársele los usos antrópicos del mismo.
Una situación análoga se presenta cuando se hace
referencia a ecología y ambiente en forma indistinta, generando serios errores en
la interpretación de las bases de información para cada una de esas capas. Con relación
a esta ambigüedad Lücke (1993) citando a Tillman conceptualiza que ecología es
la ciencia que estudia las interacciones que existen entre los seres vivientes y no
vivientes del entorno. Como ejemplos de seres vivientes se citan las plantas, los animales
y organismos unicelulares, mientras que de seres no vivientes están el clima, el suelo,
las rocas, la topografía y el agua. Todos estos elementos son interdependientes y es
imposible alterar alguna parte del entorno sin producir cambios en los otros componentes.
Esta visión sistémica de los componentes y sus relaciones y flujos son el objeto de
estudio de la ecología.
Otros autores como Sánchez, V. y Sejenovich, V.,
definen medio ambiente, utilizando la definición de la Reunión de Estocolmo,
Suecia sobre el Medio Humano realizada en junio de 1973.
"El medio ambiente incluye el
conjunto de elementos naturales, los organismos vivos y la materia inerte que existen en
la litósfera, hidrósfera y atmósfera terrestre, las interacciones que se dan entre los
organismos entre sí y con la materia. Así mismo incluye las relaciones de estos con el
hombre (el ser humano) y entre los hombres (los seres humanos)".
De acuerdo a lo que señala Tillman, es claro de
las definiciones de ecología y ambiente, que este último es el sujeto de estudio de la
ecología como ciencia por lo que no se pueden utilizar indistintamente. También llama la
atención que en el ambiente se incluye al ser humano entre los seres vivos con sus
actividades sociales y culturales, por lo que no se puede interpretar que el ambiente es
lo que rodea al ser humano sin comprenderlo.
Es importante tener clara la diferencia entre ambos
conceptos, ya que de ello depende la interpretación correcta de la información básica,
ya sea ecológica o ambiental, necesaria para la generación de escenarios de ordenamiento
territorial.
También es conveniente señalar y aclarar aquí
sobre la interpretación incorrecta que se da de las áreas protegidas, las áreas
silvestres y las áreas de conservación. Es importante aclarar las implicaciones
ambientales, institucionales y legales de cada uno de estos "estados" de
conservación. Con bastante frecuencia se usan equivocadamente esos tres términos para
referirse a cada uno de ellos sin tomar en cuenta sus correspondientes bases de
información de respaldo.
Las áreas silvestres son definidas según
Miller (1980) como:
"Territorios de tierra y agua
apenas tocados por el hombre moderno o que han sido abandonados y han vuelto a su estado
natural".
Según la definición de Miller, esas áreas
cuentan con condiciones naturales que las hace candidatas para que el ser humano tome
decisiones sobre su protección, y para asignarles un uso de intensidad variable de
acuerdo a su capacidad, con el fin de prestar servicios ambientales a la sociedad.
En el caso de las áreas protegidas, se puede
decir que son áreas silvestres a las que se les ha asignado alguna categoría de manejo
(Por ejemplo: Parque Nacional, Reserva Biológica, Zona Protectora, Reserva Forestal,
Refugio de Vida Silvestre, entre otras) y que cuentan con algún tipo de status legal de
protección. Dichas áreas pueden o no tener algún manejo en la práctica, pero sí
cuentan con una categoría de manejo asignada y con la acción legal formal requerida para
ser consideradas como áreas protegidas.
En el caso de las áreas de conservación, de
acuerdo con el concepto desarrollado en Costa Rica, corresponden a una agrupación
geográfica administrativa de diferentes categorías de manejo con sus respectivas zonas
de amortiguamiento externo que las rodean. Es así como se ha venido conformando el
denominado Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC), bajo la rectoría del
Ministerio de Ambiente y Energía.
Como se puede concluir de lo expuesto anteriormente,
no se debe hacer referencia en forma indiscriminada a las áreas silvestres, las áreas
protegidas y a las áreas de conservación, ya que los tres términos representan tres
status de conservación diferentes, lo cual tiene implicaciones ambientales de diversa
índole.
E. La Capacidad de Uso de la Tierra en la Evaluación del uso del
Territorio.
Al Indice
Previamente a definir la Capacidad de Uso de la Tierra como instrumento para la
evaluación del uso del territorio, es importante señalar que existe una diferencia
conceptual importante entre los términos "capacidad de Uso de la Tierra" y el
de "Uso Potencial de la Tierra.
Tosi citado por Lücke (1986) define como término
análogo a la Capacidad de Uso de la Tierra el de "capacidad de Uso Mayor de la
Tierra", el cual es definido por el citado autor de la siguiente forma:
"Es la capacidad de uso más
intensivo que una unidad de tierra puede soportar sin deterioro de su capacidad productiva
pero que no se excluyen usos de una intensidad menor".
Esta definición contiene una consideración muy
importante para la evaluación del uso del territorio, la cual se basa en el concepto de
intensidad de uso y es que "no se excluyen usos de intensidad menor" a los
determinados en la capacidad de uso de la tierra. Esta consideración lleva al concepto de
"Uso Potencial de la Tierra".
El uso potencial de la tierra es cuando se
toma como referente a la capacidad de uso de la tierra disminuyendo su intensidad de uso
al considerar factores económicos, sociales, culturales, institucionales, tecnológicos,
políticos y otros.
Es importante señalar que en la evaluación del uso
de la tierra es necesario diferenciar, en la categoría denominada subuso del territorio,
(refiriéndose a aquellos usos actuales o presentes del territorio que están bajo la
capacidad de uso) cuales subusos corresponden a una subutilización de su capacidad
productiva y cuales a un uso potencial de la tierra. En síntesis, es necesario determinar
la capacidad de uso de la tierra y el uso potencial de la misma, antes de tomar la
decisión de aumentar la intensidad de uso a las áreas clasificadas como
"Subuso". Esta consideración se retomará más adelante cuando se conceptualice
"la Evaluación del Uso del Territorio".
Otra consideración importante sobre la capacidad de
uso de la tierra, es que las metodologías empleadas para determinar dicha capacidad deben
verse como un instrumento para ordenar el territorio y no como el ordenamiento del
territorio en sí mismo. El ordenamiento del territorio es un instrumento de
planificación del desarrollo de visión holística, en donde la determinación de la
capacidad de uso de la tierra es tan sólo un componente del mismo.
F. Fenómenos Naturales, los Desastres y la Vulnerabilidad.
Al Indice
La variable de desastres por fenómenos naturales ha sido poco reconocida como una
variable crucial para la prevención y mitigación de los desastres en las políticas de
ordenamiento territorial. Actitudes negativas y evasivas han hecho que el valor del
ordenamiento territorial como herramienta para la prevención y mitigación sea ignorada.
Por esta razón, es que dicha herramienta cobra hoy destacada relevancia en la reducción
de pérdidas económicas y lo más importante en la pérdida de vidas humanas.
Autores como Romero, G. y Maskrey, A. citados por
Maskrey, (1993), señalan como principio fundamental que es necesario entender los
desastres llamados "naturales" para poder prevenirlos y recuperarse una vez que
han ocurrido. Pero contrario a ello, indican que existe la visión fatalista de creer que
los hechos se le presentan al ser humano como provocados por fuerzas extrañas e
incontrolables. Señalan los autores que esa visión fatalista inhibe a la acción y
conduce a la resignación y al conformismo, confiriéndole una actitud maléfica a la
naturaleza.
La percepción anteriormente descrita es
precisamente la que se quiere modificar, no sólo en la población común, sino también
en los políticos, comunicadores, tomadores de decisiones, los planificadores y
ordenadores del territorio, para que incorporen el enfoque preventivo utilizando el
ordenamiento territorial como estrategia.
Explican los citados autores que las percepciones
equivocadas descritas en párrafos anteriores, originan la deformación de superponer o de
creer que fenómeno natural" y "desastre natural" significan lo mismo.
Ambos autores definen como fenómeno natural: "toda manifestación de la
naturaleza como resultado de su funcionamiento". Explican que existen fenómenos
naturales regulares como la lluvia y extraordinarios y sorprendentes como los maremotos o
huracanes. Los fenómenos naturales extraordinarios pueden ser previsibles o no, pero para
enfrentar a ambos se puede estar preparado. No todos los fenómenos son necesariamente
desastrosos"; lo son cuando los cambios producidos afectan la fuente de vida con la
que el ser humano contaba. Esto da origen a la explicación de lo que es y como se produce
un desastre.
Se entiende por desastre "La
correlación de fenómenos naturales peligrosos y determinadas condiciones
socioeconómicas y físicas vulnerables (situación económica precaria, viviendas en mal
estado o mal construidas, suelos inestables, mala ubicación entre otras). El riesgo de
desastre es alto si uno o varios fenómenos naturales peligrosos ocurrieran en situaciones
vulnerables como las mencionadas anteriormente. Ser vulnerable a un fenómeno
natural es: "ser susceptible de sufrir daño y de tener dificultad para recuperase de
ello". Mora (1997), define el término vulnerabilidad de la siguiente forma:
"Vulnerabilidad representa o
mide el grado de exposición y fragilidad, así como los daños y deterioro que le pueden
ocurrir a los componentes y elementos que crean dinamizan y mejoran la existencia
social".
G. La Evaluación del Uso del Territorio Como Base para la
Generación de Escenarios.
Al Indice
La evaluación del uso del territorio constituye la
base del análisis para la generación de escenarios basados en situaciones actuales, las
cuales se proyectan hacia el futuro partiendo de la premisa de la "no acción"
de ordenamiento territorial. Es decir, que la situación real actual en relación con el
ordenamiento territorial se mantiene, lo que también implica que los procesos evolucionan
considerando una serie de supuestos basados en esa premisa.
En lo que respecta al análisis de la evaluación
del uso y el estado actual del territorio, fue necesario diseñar y aplicar un
modelo metodológico geográfico para lograr el Mapa de Evaluación del Uso y Estado
Actual del Territorio. Para ello se hizo la superposición de los mapas de Uso Actual y de
Capacidad de Uso de la Tierra. El proceso implicó la síntesis y posterior
compatibilización de las categorías de uso actual y capacidad de uso de la tierra de
ambos mapas, la superposición en el sistema de información geográfica y la generación
del mapa de evaluación, basado en el concepto de intensidad de uso. Posteriormente se
hizo una revisión del mencionado mapa y se generaron las estadísticas de uso correcto,
sobreuso y subuso del territorio.
Cabe notar que dicho mapa nunca ha sido hecho a
nivel nacional, lo que denota la importancia de poder culminar un proceso derivado de este
primer nivel de análisis a escalas menores y concretar así un producto de gran utilidad
nacional para la toma de decisiones.
Este mapa puede de ser analizado en mayor detalle en
cada una de sus categorías. En la categoría de sobreuso debe analizarse que tan severo
es el sobreuso con respecto a la capacidad de uso. Es decir, si el sobreuso del territorio
ocurre en determinada unidad territorial con una o más categorías de sobreuso. Por
ejemplo: si la capacidad de uso del territorio es de uso forestal productivo y el uso
actual es de cultivos anuales, dicho uso está constituido en intensidad de sobreuso en
dos categorías de capacidad, la de pastos y la de cultivos permanentes. Los procesos de
pérdida de la capacidad productiva y posterior degradación ambiental de la unidad, no
sólo se puede esperar que se den en forma más rápida, sino que en mayor magnitud que un
sobreuso de sólo una categoría.
La categoría de uso correcto puede ser analizada
con el fin de determinar cuales fueron los factores que determinaron que el uso del
territorio estuviera de acuerdo con su capacidad. Este análisis puede ser revelador para
el desarrollo de pautas y modelos de uso del territorio que sirvan de apoyo a la
generación de escenarios deseables u optimistas del uso del territorio.
En cuanto a los subusos de la tierra el análisis
puede dar mucha luz para separar cuales subusos corresponden a un uso potencial de la
tierra y cuales a un uso inadecuado e ineficiente del territorio. En ambos casos la
determinación de los factores que generan el subuso, también aportarán conocimientos
relevantes para la generación de escenarios más precisos de ordenamiento territorial.
Se puede entonces estudiar en mayor detalle la
evaluación del uso del territorio, lo que proporcionaría más elementos para
caracterizar los escenarios de ordenamiento territorial, tanto optimistas como pesimistas
y la generación de políticas de ordenamiento territorial basadas en mejores criterios e
información.
II. La base metodológica
A. Los Pasos Metodológicos Seguidos Para el Escenario de Situación
no Deseable.
Al Indice
El Escenario de situación no deseable, toma como base para el análisis el mapa de
evaluación del uso del territorio y el mapa de Areas protegidas. Para proyectar estas
capas de información hacia un escenario de situación no deseable al año 2025 se partió
de los siguientes supuestos:
- Los problemas del ordenamiento territorial definidos en la
evaluación de la situación actual persisten y no se esperan cambios tecnológicos,
legales ni de políticas que permitan prever cambios en las modalidades en el uso del
territorio. Por ejemplo no se aprueba una Ley de Ordenamiento Territorial que permita
compatibilizar y sistematizar la legislación específica y que defina competencias
institucionales y legales en materia de ordenamiento territorial. Esta situación lleva a
que no exista gestión territorial organizada.
- Las áreas protegidas que se mantienen son aquellas que en la
definición de la situación actual, cuentan con categorías de manejo más restrictivas
en cuanto el uso de la tierra se refiere. En este caso dichas categorías de manejo se
refieren a la de Reserva Biológica y Parque Nacional. Otras categorías menos
restrictivas en lo que al manejo de los espacios geográficos se refiere, son por ejemplo
las Reservas Forestales, Zonas Protectoras y Refugios de Vida Silvestre. Estas
permiten ciertas formas de tenencia de la tierra dentro de sus limites, lo que las hace
más vulnerables a las presiones de uso de la tierra, tanto externas como internas.
- Al no existir una gestión territorial organizada con instrumentos de
implementación de campo del ordenamiento territorial, se asume que la situación definida
en la evaluación del uso del territorio al año 1992, es el punto de partida para la
dinámica de los patrones de cambio negativos del uso del territorio. Es así como se
asume que las Areas de Sobreuso de la tierra en el año 1992, se transformen a Areas de
Alta Degradación Ambiental para el año 2025 por haber sobrepasado la capacidad de uso de
la tierra. Al existir una alta demanda de productos para satisfacer las necesidades de una
población creciente, se supone que las áreas de Uso Correcto del Mapa de Evaluación del
Uso del Territorio se convierten en Areas de Transición a Alta Degradación, ya que se
espera que las mismas se dejen de usar correctamente para ser sobreusadas.
- Se asume también que la Gran Area Metropolitana (GAM) sigue
concentrando servicios, oportunidades y por lo tanto población con una ocupación de baja
intensidad, extendiéndose en forma predominantemente horizontal.
Los pasos metodológicos seguidos para la
definición del escenario no deseable del uso del territorio se deben conceptualizar
dentro del marco de referencia de los supuestos anteriormente definidos, ya que los mismos
constituyen más bien pasos operativos para la definición del escenario mismo.
Los pasos seguidos son los siguientes:
Paso a. Recopilación de los mapas de
Capacidad de Uso y de Uso Actual de la tierra.
Paso b. Compatibilización de formatos,
escalas y de categorías de capacidad de uso y de uso actual de la tierra mediante
análisis y síntesis geográficos.
Paso c. Comparación de los mapas
compatibilizados y análisis particular de categorías sobre la base del concepto de
intensidad de uso de la tierra.
Paso d. Síntesis de la comparación de
categorías específicas en modalidades de uso de la tierra (uso correcto, sobreuso y
subuso).
Paso e. Medición de áreas por modalidad de
uso de la tierra y cálculo de estadísticas en unidades de área y porcentajes del área
total.
Paso f. Caracterización de las modalidades
de uso de la tierra.
Paso g. Reasignación de modalidades de uso
de la tierra a categorías definidas para el escenario.
Paso h. Adición de categorías particulares
del escenario producto del análisis geográfico específico. Por ejemplo; adición del
análisis del desarrollo urbano no contemplado en el análisis de modalidades de uso de la
tierra.
B. Los Pasos Metodológicos Seguidos para el Escenario de Desarrollo
Regional Balanceado.
Al Indice
La generación del escenario deseable de ordenamiento territorial se inició en la
superposición y análisis geográfico de base de los mapas de capacidad de uso de la
tierra, cuencas hidrográficas, áreas protegidas, de la propuesta del "Proyecto
GRUAS" y poblados a nivel de cabeceras de cantón, como criterios básicos de base
para el trabajo de proyección del escenario deseable de ordenamiento territorial. El
escenario deseable de ordenamiento territorial se formuló sobre la base de análisis
anteriormente descrita y partiendo de la premisa de un Desarrollo Regional Balanceado,
contrario a la concentración de población, bienes y servicios en la Gran Area
Metropolitana (GAM). Es así como se definieron regiones de desarrollo sobre la base de
ciudades con alto potencial de desarrollo regional, poblaciones con alto nivel de
desarrollo local, divisorias de cuencas hidrográficas, capacidad de uso de la tierra,
áreas protegidas y corredores bioturísticos.
Los territorios regionales se dividieron tomando en
consideración, no sólo el criterio político administrativo, sino también otros como
divisoria continental, divisoria de cuencas hidrográficas y otros criterios ambientales.
Los pasos metodológicos seguidos para la
generación del escenario de desarrollo regional balanceado se pueden sintetizar de la
siguiente manera:
Paso a. Conformación del equipo planificador
que participará en la facilitación, coordinación y orientación metodológica del
proceso de generación del escenario.
Paso b. Definición metodológica general del
proceso de generación del escenario.
Paso c. Conceptualización básica del
proceso, definición del marco conceptual y operativo.
Paso d. Diseño y ejecución de talleres de
análisis de situación y de planificación estratégica para el ordenamiento territorial.
Paso e. Formulación de los principios
orientadores para la generación del escenario.
Paso f. Análisis y formulación de
fortalezas y debilidades para el desarrollo del país.
Paso g. Definición de criterios físico
geográficos, socioambientales y económicos básicos para la generación del escenario.
Paso h. Recopilación y compatibilización de
las capas básicas de información.
Paso i. Desarrollo de proceso iterativo de
superposición, análisis y síntesis de las capas básicas de información.
Paso j. Formulación sistémica y análisis
de la síntesis final de capas básicas de información.
Paso k. Evaluación y ajuste de la síntesis
final.
Paso l. Formulación del escenario.
Paso m. Difusión amplia y recolección de
criterios, opiniones, comentarios y observaciones sobre el escenario.
Paso n. Evaluación y ajuste de acuerdo a los
resultados del paso m. Definición de otros procesos de análisis geográfico temáticos y
a escalas menores de trabajo.
C. Caracterización de las Diferentes Categorías de la Propuesta de
Uso del Territorio.
Al Indice
La caracterización de las categorías de usos del territorio de la propuesta de
Desarrollo Regional Balanceado es una tarea pendiente. Es necesario, por lo menos, hacer
una caracterización preliminar con el fin de que exista una descripción cualitativa de
los elementos que componen dichas categorías. A continuación se procede a describir
dichas categorías, recogiendo y registrando la información cualitativa generada en el
proceso de planificación con el equipo de consultores que desarrollaron la propuesta de
referencia. Las categorías de uso del territorio que se presentan en el mapa de
Desarrollo Regional Balanceado son las siguientes:
1. Parques
Lineales:
Al Indice
Esta categoría de uso del territorio corresponde a la definición de parques lineales
ubicados longitudinalmente en los ríos y quebradas que discurren por el área ocupada por
la Gran Area Metropolitana. Algunos de esos ríos y quebradas son el Río María Aguilar,
el Río Torres, el Tiribí, el Virilla. Dado que esos cursos de aguas se encuentran
ambientalmente muy degradados, se requiere un control de las fuentes de contaminación
hídrica y por desechos sólidos, así como el establecimiento de áreas verdes con
especies propias u originarias de la región. La limpieza de cauces y el monitoreo de la
calidad del agua son tareas fundamentales para la recuperación ambiental de esos sistemas
hídricos.
2. Gran Area Metropolitana
Area de Alta Densidad:
Al Indice
Se define a esta categoría como aquella área de la actual Gran Area Metropolitana que
ocupa un corredor definido en forma axial, limitado en sus extremos por las poblaciones de
Paraíso de Cartago y San Ramón de Alajuela. Dicho corredor cuenta ya en la actualidad
con una alta densidad de intervención como sistema urbano. Se propone que en esta área
se desarrolle un sistema de planificación urbana basado en la eficiencia y el control
ambiental, así como en el diseño basado en los principios del "Nuevo
Urbanismo". Para ello se requiere la formulación de un plan estratégico específico
para dicha área.
3. Gran Area Metropolitana
Area de Baja Densidad:
Al Indice
Esta categoría corresponde a aquellas áreas periféricas al área de alta densidad
definida en la categoría anterior en donde el desarrollo urbano debe ser regulado con el
fin de que exista una mayor cantidad de áreas verdes y el tamaño de la propiedad así
como los diseños constructivos sean de mayor amplitud, con el fin de asegurar que la
densidad de ocupación sea baja. Esta categoría también debe de ser diseñada en forma
específica, estableciendo planes reguladores regionales que compatibilicen los planes
reguladores cantonales.
4.
Regiones:
Al Indice
Esta categoría corresponde a la definición regional de acuerdo a criterios biofísicos
como las divisorias de cuencas y las áreas protegidas. La descripción geográfica de
estas regiones se presenta en el informe final de consultoría de los expertos en Sistemas
de Información Geográfica, Ordenamiento territorial, Bases de Datos y Fortalecimiento
Institucional para el ordenamiento Territorial (Cotera, J., Dengo, O., Lücke, O., Orlich,
D., 1998).
5.
Servidor Regional:
Al Indice
Los servidores regionales corresponden a aquellas ciudades que cuentan con un alto
potencial de desarrollo regional enmarcado dentro de la definición regional especificada
en la categoría anterior. Corresponde a ciudades como Liberia en Guanacaste, Puntarenas,
Guápiles, San Isidro de Pérez Zeledón y Ciudad Quesada.
6.
Servidor Local:
Al Indice
Son poblaciones que cuentan con características socioeconómicas tales que les confieren
un alto potencial para el desarrollo local. Algunas de estas poblaciones son Cañas,
Nicoya, Cuajiniquil, Upala, el Coco, Quepos, Limón y Golfito.
7. Areas
Protegidas:
Al Indice
Esta categoría corresponde a aquellas áreas que se definen con alguna categoría de
manejo de protección de acuerdo con sus características biofísicas intrínsecas. Se
supone que a dichas áreas se les asigna una categoría de manejo particular y que cuentan
con status legal para su protección.
8. Lagunas
y Embalses:
Al Indice
Esta categoría corresponde a cuerpos de agua tanto naturales como artificiales. En el
caso de las lagunas se considera que las mismas corresponden a cuerpos de agua naturales.
En el caso de embalses se les define como cuerpos de agua creados artificialmente para la
generación de energía eléctrica, riego y otros usos.
9.
Corredores Bioturísticos:
Al Indice
Los corredores bioturísticos se definen como categorías de uso del territorio en donde
se promueve la conservación y rehabilitación de áreas bajo el criterio de conectividad
de las áreas protegidas. Los corredores bioturísticos promueven usos del territorio de
baja intensidad y no constituyen extensiones de las áreas protegidas. Se busca con dichos
corredores permitir el traslado de especies de flora y fauna entre las áreas protegidas
pero también permitiendo la actividad de ecoturismo. Se plantea el establecimiento de un
sendero nacional a través de los corredores estableciendo circuitos de diferentes
duraciones y ecosistemas.
10.
Conservación:
Al Indice
La categoría de conservación corresponde a áreas que por sus características
biofísicas y bajo la determinación de su capacidad de uso de la tierra, presentan
limitaciones de uso importantes para otros usos más intensivos que no sean el de
conservación para la prestación de servicios ambientales, lo que les confiere un
carácter económicamente productivo importante. Darles un uso más intensivo generaría
un deterioro ambiental de las mismas. Estas áreas son altamente compatibles con los
corredores bioturísticos y con loas áreas protegidas.
11.
Cultivos Permanentes:
Al Indice
Esta categoría de uso del territorio es definida por la capacidad de uso de la tierra
como apta para cultivos permanentes con un manejo tecnológico avanzado de acuerdo a la
definición de la metodología para la determinación de la capacidad de uso de la tierra.
Para determinar en forma más específica los cultivos a establecer en estas áreas, es
necesario hacer determinaciones más detalladas para lo que se sugiere el empleo de la
metodología de evaluación de tierras de FAO.
12.
Pastos:
Al Indice
Esta categoría de uso del territorio es definida por la capacidad de uso de la tierra
como apta para pastos con un manejo tecnológico avanzado de acuerdo a la definición de
la metodología para la determinación de la capacidad de uso de la tierra.
13.
Cultivos Anuales:
Al Indice
Esta categoría de uso del territorio es definida por la capacidad de uso de la tierra
como apta para cultivos anuales con un manejo tecnológico avanzado de acuerdo a la
definición de la metodología para la determinación de la capacidad de uso de la tierra.
Para determinar en forma más específica los cultivos a establecer en estas áreas, es
necesario hacer determinaciones más detalladas para lo que se sugiere el empleo de la
metodología de evaluación de tierras de FAO.
14. Uso
Forestal:
Al Indice
El uso forestal de esta categoría corresponde de acuerdo con el criterio de capacidad de
uso de la tierra a los bosques de producción de madera bajo planes de manejo forestal que
estén orientados por los principios de aprovechamiento sostenible. No excluye esta
categoría, el que se dediquen esta tierras a usos menos intensivos de la tierra como los
servicios ambientales, si los mismos son por criterios técnicos, económicos, sociales y
culturales entre otros, como más recomendables.
15.
Límites Marinos:
Al Indice
Esta categoría corresponde más bien a las Areas Protegidas Marinas, las cuales se
manejan con los criterios técnicos de acuerdo a lo especificado para dichas áreas en las
convenciones internacionales para esa categoría de manejo.
16. Acopio
Pesquero:
Al Indice
La categoría de Acopio pesquero corresponde a centros poblados costeros ubicados en la
costa pacífica de Costa Rica. Dichos centros cuentan con características particulares
que los hacen aptos para la recepción, procesamiento y empacado de la pesca para
exportación realizada en el Mar Pacífico. En estas mismas poblaciones definidas como
centros de acopio se ubicarían talleres de barcos, astilleros, empacadoras, frigoríficos
y otras actividades periféricas a la pesca.
17. Viajes
de Pesca:
Al Indice
Dicha simbología ilustra los viajes de pesca que zarpan de la costa del Mar Pacífico en
veleros de alta capacidad para el transporte de pescado, los cuales regresarían a los
puntos de donde partieron después de transferir su carga a veleros más grandes de
acopio, quienes transportarían la pesca a los centros de acopio.
III. Conclusiones
Al Indice
Las bases conceptual y metodológica constituyen el cimiento de información para
contextualizar el proceso de generación de escenarios de ordenamiento territorial
desarrollado. Es así como se definen los conceptos de carácter técnico utilizados en el
mencionado proceso. No con fines exclusivamente académicos, sino también con el
propósito de definir y aclarar cual fue la base técnica y científica empleada,
reduciendo el espacio para las percepciones empíricas y ambigüedades conceptuales, que
pueden generar procesos de ordenamiento territorial poco precisos y poco replicables. Es
imperativo desde el punto de vista científico, el presentar dicha base conceptual y
metodológica, de manera que no sólo se tenga el producto, sino también el proceso.
Un trabajo de gran valor ha sido la recopilación de
una base de información digital existente proporcionada por diversas instituciones.
Esta información ha permitido que se den las condiciones adecuadas y apropiadas
para el desarrollo del modelo metodológico y conceptual, fundaciones estas de capital
importancia para cualquier proceso de ordenamiento territorial. El modelo conceptual y
metodológico desarrollado, cuenta con una característica fundamental para el proceso de
ordenamiento territorial: es un modelo autóctono nacional desarrollado para las
condiciones biofísicas, socioeconómicas y político culturales de Costa Rica. No es un
modelo importado y adaptado de otras realidades.
Es de relevante importancia el desarrollar
aplicaciones de sistemas de información geográfica de carácter innovador y creativas,
pero que al mismo tiempo sean concretas y viables. Los sistemas de información
geográfica son herramientas que pueden ser muy útiles si se les da el carácter
innovador que hasta la fecha no han tenido en el país. La promoción del diálogo y el
entendimiento entre los diferentes grupos sociales, la democratización de la
información, y la participación amplia de los sectores sociales en el ordenamiento
territorial de su comunidad, son instrumentos que favorecen, no sólo la resolución de
conflictos territoriales, sino también la prevención de los mismos, lo que es talvez
más importante.
IV. Referencias
Al Indice
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